Bekämpfung des Atomschmuggels

Parlamentarische Anfrage von Ursula Wyss, eingereicht am 9. März 2004

Eingereichter Text: Der Bundesrat wird eingeladen, folgende Fragen zu beantworten:

Über welche Mittel der Informationsbeschaffung verfügt der Bundesrat, um Unterlaufungen der bestehenden Exportkontrollen frühzeitig zu entdecken und dagegen wirksame Massnahmen zu ergreifen?
Artikel 42 des Kriegsmaterialgesetzes (KMG) und Artikel 20 des Güterkontrollgesetzes (GKG) ermächtigen die zuständigen Behörden des Bundes für den Vollzug, die Kontrolle, die Deliktsverhütung oder die Strafverfolgung mit den zuständigen ausländischen Behörden sowie internationalen Organisationen oder Gremien zusammenzuarbeiten. Welche Erfahrungen machte man dabei, und werden diese Mechanismen angesichts der neuesten Fälle als ausreichend betrachtet?
Die Kontrollorgane sind nach Artikel 28 KMG und Artikel 10 GKG befugt, Geschäftsräume der auskunftspflichtigen Personen während der üblichen Arbeitszeit ohne Voranmeldung zu betreten und zu besichtigen sowie in die einschlägigen Unterlagen Einsicht zu nehmen. Sie beschlagnahmen belastendes Material. Solche Kontrollen können ohne Verdacht auf strafbare Handlungen angeordnet werden. Wie oft hat der Bund schon von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht?

Antwort des Bundesrates 18.05.2004

Grundsätzliche Erwägungen

Der Bundesrat ist sich der Wichtigkeit wirksamer schweizerischer Exportkontrollen für heikle Güter, insbesondere für Dual-Use-Güter, die in Programmen zur Herstellung von Massenvernichtungswaffen oder Trägerraketen verwendet werden können, bewusst. Es liegt im Interesse des ganzen Landes, dass Schweizer Firmen nicht mit solchen Geschäften in Verbindung gebracht werden. Die Schweiz verfügt mit dem Güterkontrollgesetz (GKG; SR 946.202) und dem Kriegsmaterialgesetz (KMG; SR 514.51) über eine moderne und ausreichende gesetzliche Grundlage in diesem Bereich.

Unsere gesetzlichen Bestimmungen sind vergleichbar mit denjenigen unserer wichtigsten Handelspartner, was nicht zuletzt eine Folge der internationalen Harmonisierung der Exportkontrollen ist. Die Schweiz arbeitet in den entsprechenden Gremien seit Jahren aktiv mit, sie setzt sich dabei insbesondere für wirksame und transparente Massnahmen ein. Auch pflegen die zuständigen Dienststellen in diesem Bereich einen aktiven Informationsaustausch mit dem Ausland.

Für die Umsetzung der Exportkontrollen ist in der Schweiz das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) federführend. Zur Behandlung der oft komplexen Fälle sind jedoch Fachwissen und Informationen aus den verschiedensten Gebieten notwendig, sodass heute alle Departemente in der einen oder anderen Form daran beteiligt sind. Zwischen dem Seco und den anderen Dienststellen hat sich über die Jahre eine enge und gute Zusammenarbeit entwickelt. Die knappen personellen und finanziellen Ressourcen zwingen allerdings zu einer strikten Konzentration auf das absolut Notwendige.
Exportkontrollmassnahmen alleine können, darüber sind sich die Experten einig, die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen nicht verhindern. Sie können solche Bestrebungen höchstens erschweren, verteuern und verlangsamen. Die Wirksamkeit der Exportkontrollen nimmt zudem tendenziell ab, da diejenigen Länder, die Programme im Bereich der Massenvernichtungswaffen vorantreiben, zunehmend selbst über das erforderliche Know-how verfügen bzw. dieses auch untereinander austauschen. Zusätzliche und kaum kontrollierbare Möglichkeiten haben sich hier auch durch die weite Verbreitung der Informationstechnologie eröffnet.

Exportkontrollmassnahmen bedeuten immer auch eine zusätzliche administrative Belastung der betroffenen Unternehmen, welche es angemessen zu berücksichtigen gilt. Eine vollständige und lückenlose Kontrolle des Warenverkehrs oder der Tätigkeit von Schweizer Bürgern im In- und Ausland ist weder machbar noch wünschbar. Auch ein massiv ausgebautes Exportkontrolldispositiv könnte keine Gewähr dafür geben, dass nicht in Einzelfällen kritische Güter oder Technologie von Schweizer Personen oder Unternehmen an heikle Endempfänger geliefert würden.

Die folgenden Ausführungen beschränken sich auf die Informationsbeschaffung, die internationale Zusammenarbeit sowie die Kontrollen im Bereich der sowohl zivil als auch militärisch verwendbaren Güter (so genannte Dual-Use-Güter), welche in Programmen zur Herstellung, Forschung oder Entwicklung im Bereich von Nuklear-, Chemie- und Biologiewaffen sowie von Trägerraketen verwendet werden können. Auf eine Darstellung der Abläufe im Bereich des eigentlichen Kriegsmaterials wird an dieser Stelle verzichtet, da das KMG mit Ausnahme von Artikel 7 bei der Bekämpfung des Atomschmuggels keine Rolle spielt. Dieser Artikel verbietet jegliche Handlung oder Förderung von Handlungen im Zusammenhang mit Kernwaffen, biologischen und chemischen Waffen.

Informationsbeschaffung

Das GKG bestimmt in Artikel 21, dass ein Informationsdienst Daten beschafft, bearbeitet und weitergibt, soweit es der Vollzug dieses Gesetzes, die Deliktverhütung und die Strafverfolgung erfordern. Gemäss Artikel 26 Absatz 3 GKV (SR 946.202.1) wird dieser Informationsdienst vom Bundesamt für Polizei (fedpol) geführt. Innerhalb von fedpol ist es insbesondere die "Informationsstelle Güterkontrollgesetz" im Dienst für Analyse und Prävention (DAP), welche sich mit Fragen der Nonproliferation von Massenvernichtungswaffen befasst. Diese Dienststelle steht in regelmässigem Kontakt zu ausländischen Partnerdiensten und arbeitet aktiv bei der Beurteilung von heiklen Exportgeschäften mit. Wichtiger Bestandteil ihrer Arbeit sind auch präventive Massnahmen zur Verhinderung illegaler Aktivitäten.

In diesem Zusammenhang ist das kürzlich lancierte Programm "Prophylax" zu nennen, welches zum Hauptziel hat, schweizerische Firmen für die Belange der Exportkontrollen für heikle Güter zu sensibilisieren. Dieses Programm wird von fedpol in enger Zusammenarbeit mit dem Seco und den Polizeikorps der Kantone durchgeführt.
Auf der Basis des vom Sicherheitsausschuss des Bundesrates erteilten Grundauftrages beschafft und analysiert der Strategische Nachrichtendienst des VBS Informationen im Zusammenhang mit der Proliferation von Massenvernichtungswaffen. Von besonderem Nutzen ist hierbei das Satellitenaufklärungssystem "Onyx". Diese Aufklärung ist ausschliesslich auf ausländische Objekte ausgerichtet. Erkenntnisse über ausländische Beschaffungsstellen und -wege können jedoch wertvolle Hinweise zur Prävention illegaler Aktivitäten in der Schweiz liefern. Solche Erkenntnisse werden regelmässig an die zuständigen Stellen von fedpol und Seco weitergeleitet.
Für die Kontrolle an der Grenze sind die Zollorgane zuständig. Da, wie bereits erwähnt, eine vollständige und umfassende Kontrolle des Warenverkehrs unmöglich ist, arbeitet die Zollverwaltung mit so genannten "Risikoprofilen", die ein gezieltes Vorgehen zur Identifikation kritischer Sendungen ermöglichen. Die Zollorgane halten regelmässig Sendungen an der Grenze auf, bei denen sie Unregelmässigkeiten vermuten. Für die weiteren Abklärungen wird jeweils das Seco beigezogen.

Weitere wichtige Informationsquellen der für die Exportkontrollen zuständigen Behörden stellen auch Mitteilungen ausländischer Regierungsstellen, internationaler Organisationen sowie der Informationsaustausch innerhalb der Exportkontrollregimes dar (vgl. dazu Abschnitt "Internationale Zusammenarbeit"). Schliesslich ergeben sich Hinweise auf mögliche illegale Aktivitäten Schweizer Firmen oftmals auch aufgrund von Recherchen in- und ausländischer Massenmedien.

Internationale Zusammenarbeit

Bei der Verhinderung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen und Trägerraketen ist eine funktionierende internationale Zusammenarbeit von entscheidender Bedeutung. Aus diesem Grund nimmt der Informationsaustausch innerhalb der Exportkontrollregimes eine zentrale Stellung ein. Einerseits finden an den regelmässig abgehaltenen Versammlungen der Exportkontrollregimes spezifische Veranstaltungen statt, wo Informationen zu Programmen im Bereich der Massenvernichtungswaffen und Trägerraketen sowie zu Beschaffungsversuchen und -netzwerken für kritische Güter und Technologien ausgetauscht werden. Andererseits werden im Rahmen dieser Exportkontrollregimes unter den Mitgliedstaaten ständig Informationen zu verweigerten Ausfuhrbewilligungen ausgetauscht (so genannte "Denial Notifications"). Diese enthalten nebst einer Beschreibung der Ware, für welche die Ausfuhrbewilligung verweigert wurde, auch Angaben zum Endverwender und zu allfälligen Vermittlern. Diese Informationen stellen eine wichtige Grundlage für die Beurteilung schweizerischer Ausfuhranträge dar. Bei heiklen Geschäften nehmen die zuständigen Schweizer Behörden zudem häufig Kontakt mit ausgewählten ausländischen Partnerorganisationen auf, sei es um zusätzliche Informationen zum Endverwender einer Ware oder zur technischen Beurteilung zu erhalten.

Regelmässig werden die schweizerischen Behörden auch von ausländischen Regierungsstellen auf tatsächliche oder vermutete Geschäftsbeziehungen Schweizer Firmen mit als kritisch eingestuften ausländischen Kunden hingewiesen. Seco und fedpol gehen diesen Hinweisen regelmässig nach und treffen mit den betroffenen Firmen die notwendigen

Abklärungen

Der Umstand, dass solche Informationen häufig zu allgemein gehalten sind, erschwert oft eine schnelle und wirksame Abklärung. Häufig können bzw. wollen die ausländischen Regierungsstellen jedoch keine detaillierteren Informationen zur Verfügung stellen, da diese aus nachrichtendienstlichen Quellen stammen und eine weitere Präzisierung unter Umständen die Informationsquelle kompromittieren könnte. Die Erfahrung hat ebenfalls gezeigt, dass solche aus nachrichtendienstlichen Quellen stammenden Informationen nicht immer zuverlässig und demzufolge mit einer gewissen Vorsicht zu verwenden sind.

Die Schweiz hat bereits in der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre mit der United Nations Special Commission und der Internationalen Atomenergieagentur (IAEA) eng zusammengearbeitet, als diese im Irak Inspektionen zur Aufdeckung der Entwicklungs- und Herstellungsprogramme für Massenvernichtungswaffen und dazugehörender Trägerraketen durchführten. Auch bei den aktuellen Nachforschungen zur Aufdeckung des nuklearen Netzwerkes des Pakistaners A. Q. Khan unterstützt das Seco die Bemühungen der IAEA aktiv mit Informationen über mögliche Zusammenhänge oder Zulieferungen aus der Schweiz.

Trotz der vorgängig angesprochenen Schwachpunkte ist der Bundesrat der Ansicht, dass sich die Mechanismen im Bereich des Informationsaustausches mit ausländischen Behörden sowie mit internationalen Organisationen grundsätzlich bewährt haben.

Kontrollen

Aufgrund von Artikel 18 Absatz 2 GKG sind die Bewilligungs- und Kontrollbehörden, die Polizeiorgane der Kantone und Gemeinden sowie die Zollorgane verpflichtet, Widerhandlungen gegen das GKG, die sie bei ihrer dienstlichen Tätigkeit wahrnehmen oder von denen sie dabei Kenntnis erhalten, der Bundesanwaltschaft anzuzeigen.
Bei relativ vagen Hinweisen auf mögliche Gesetzesverstösse führt das Seco, meist zusammen mit dem DAP, die nötigen Vorabklärungen durch. Sofern nötig und angezeigt, können dazu von Firmen oder Personen ergänzend Unterlagen eingefordert oder solche anlässlich einer - möglicherweise auch unangekündigten - Kontrolle eingesehen und beschlagnahmt werden. Wird dadurch der Anfangsverdacht bestätigt oder genügend konkretisiert, wird bei der Bundesanwaltschaft Strafanzeige eingereicht.
Unangemeldete Besuche der Kontrollbehörden bei Unternehmen, ohne dass irgendwelche Hinweise auf ein widerrechtliches Verhalten derselben vorgelegen hätten, haben bis heute keine stattgefunden. Obwohl solche Besuche basierend auf Artikel 10 Absatz 1 GKG möglich wären, liessen sie sich unter dem Aspekt der effizienten Nutzung der beschränkten personellen Ressourcen bei den Kontrollbehörden nicht rechtfertigen. Zudem würden sie bei den betroffenen Firmen wohl kaum auf viel Verständnis stossen.

Hingegen werden Unternehmen, denen eine Ordentliche Generalausfuhrbewilligung (OGB) erteilt wurde, regelmässig mit Besuchen am Firmensitz kontrolliert. Dabei wird insbesondere überprüft, ob die betreffende Unternehmung eine ordnungsgemässe Abwicklung der grenzüberschreitenden Geschäfte gewährleisten kann, was eine Voraussetzung für die Erteilung einer OGB darstellt. Seit dem Jahr 2000 wurden 37 Firmen einer solchen Kontrolle unterworfen, in wenigen Fällen musste aufgrund von Unregelmässigkeiten der Firma die OGB entzogen werden.